دكتر سید محمود كاشانی &–استاد دانشكده حقوق دانشگاه شهید بهشتی
به گزارش خبرگزاری مهر، روز 2 اسفند 1396 طرحی با عنوان مزبور تنظیم و به امضای 70 تن از نمایندگان رسید. به گزارش خبرگزاری «تسنیم» سرانجام امضاهای این طرح دو فوریتی روز 28 اسفند 1396 به 206 مورد رسید. در این نوشته به بررسی مستندات این طرح دوفوریتی، مندرجات آن، ناكارآمدی نهادهای قضایی و نظارتی و در پایان به بینتیجه بودن اینگونه طرحهای ضربتی میپردازم و راهكار پذیرفته شده جهانی برای ریشهكن كردن فساد در اركان دولت را كه قانون اساسی كشور ما نیز برای آن تصویب شده است نشان خواهم داد:
1- مستندات این طرح دو فوریتی
مستندات این طرح چنانكه از ماده یكم آن بر میآید اصلهای 49 و 142 قانون اساسی هستند كه ارتباطی به مندرجات آن ندارند. اصل 49 قانون اساسی در جای خود پیام روشنی ندارد و تكراری است. در این اصل از دولت خواسته شده اموالی را كه در مالكیت اشخاص بوده و دیگران به گونه نامشروع تصرف كردهاند باز پس گرفته و به صاحبان حق رد كند. این در حالی است كه دولت، وكیل خصوصی شهروندان نیست. بند یكم اصل 156 رسیدگی و صدور حكم در مورد شكایات و تظلّمات را در صلاحیت قوه قضاییه قرار داده و هركس مدعی حقی است میتواند در مراجع قضایی طرح دعوی كند و نیازی به دخالت دولت در این زمینه وجود ندارد. افزون بر آن، ماده یك طرح دو فوریتی، خواستار گرفتن اموال نامشروع مسئولان دولتی و انتقال آنها به بیتالمال شده است كه ربطی به اصل 49 ندارد. از سوی دیگر، قانون «نحوه اجرای اصل 49» در سال 1363 به تصویب رسید. این قانون از هنگام تصویب با اعتراضی از سوی نمایندگان روبرو نبوده و هماكنون نیز نیست. بنابراین قانون دیگری به استناد اصل 49 نمیتوان تصویب كرد. اصل 142 قانون اساسی نیز به موضوع و هدف از این طرح دو فوریتی ارتباطی ندارد. در این اصل تصریح شده: «دارایی رهبر، رئیسجمهور، معاونان رئیسجمهور، وزیران و ... پیش و پس از خدمت از سوی رئیس قوه قضاییه رسیدگی میشود كه برخلاف حق افزایش نیافته باشد» و به استناد این اصل نمیتوان برای اعاده یا استرداد اموال نامشروع گروه بزرگی از مسئولان كه در جای خود مفهوم آن روشن نیست قانونگزاری كرد.
2- مندرجات طرح دو فوریتی
این طرح دو فوریتی دارای 18 ماده است. در ماده یك آن به استناد اصلهای 49 و 142 پیشبینی شده است كه:
«یك هیأت از یك قاضی با ابلاغ رئیس قوه قضاییه، یك نماینده از معاونت بازرسی دفتر مقام معظم رهبری، یك نماینده از سازمان بازرسی كل كشور، یك نماینده از وزارت اطلاعات)!( ، یك نماینده از سازمان اطلاعات سپاه پاسداران، رؤسای كمیسیونهای قضایی و حقوقی و اصل 90 قانون اساسی (به عنوان ناظر) تشكیل شود. و در ادامه این ماده افزوده شده است این هیأت موظف است رأساً نسبت به بررسی اموال رؤسای قوای سهگانه و معاونان و مشاوران آنان، وزیران و معاونان، نمایندگان مجلس شورای اسلامی، استانداران و معاونان آنان، و شهرداران شهرهای مراكز استانها و معاونان آنان از ابتدای پیروزی انقلاب اسلامی تاكنون كرده و چنانچه اموال هریك از آنان، همسر و فرزندان آنان بیش از حد متعارف باشد مطابق احكام مندرج در این قانون نسبت به ضبط و استرداد آنها اقدام كند...».
همین ماده كه شاه بیت این طرح دو فوریتی است، خلاف صریح قانون اساسی، تكراری و در جای خود، اعتراف به فساد گسترده در اركان دولت است.
الف– تخلّف از قانون اساسی
اصل 156 قانون اساسی، قوه قضاییه را مسئول تحقق بخشیدن به عدالت و رسیدگی و صدور حكم و احیای حقوق عمومی و كشف و پیگرد جرائم دانسته است. اصل 159 نیز تصریح كرده است كه مرجع تظلّمات و شكایات، دادگستری است. ماده یك این طرح دو فوریتی، دادسراها و مراجع قضایی را كه وظیفه پیگرد و رسیدگی به تخلفات مالی مسئولان دولتی را دارند كنار گزارده و یك هیأت من درآوردی را كه اعضای آن از قوه مجریه و قوه مقننه هستند جایگزین قوه قضاییه، یكی از سه ركن حاكمیت ملی در كشور ساخته است. پیشبینی وجود یك قاضی در این هیأت به آن اعتبار قضایی نمیدهد. قضات در سازمان دادگستری كشور و در مراجع قضایی انجام وظیفه میكنند و بیرون از مراجع قضایی، هیچیك از قضات نمیتوانند به وظایف پیشبینی شده در اصل 156 قانون اساسی و رسیدگی به شكایات و ادعاها و صدور حكم بپردازند. دیگر اعضای این هیأت نیز از قوه مجریه و مقنّنه هستند كه حق دخالت در وظایف قوه قضاییه را ندارند. حتی اگر همه اعضای این هیأت از قضات ویژه و بیرون از سازمان قضایی كشور باشند تشكیل چنین هیأتی مغایر با قانون اساسی و بیاعتبار خواهد بود. همین امر نشان دهنده میزان پایبندی امضاء كنندگان این طرح به اصول قانون اساسی است كه در آغاز كار خود بر پایه اصل 67 به دفاع از آن سوگند یاد كردهاند. قطعاً هیأت رئیسه مجلس نمیتواند و نباید چنین طرحی را كه آشكارا خلاف قانون اساسی است اعلام وصول كرده و در دستور كار مجلس قرار دهد.
ب– تكراری بودن
قانون نحوه اجرای اصل 49 چنانكه دیدیم در سال 1363 به تصویب رسیده و اجرا شده است. قانون موهوم موسوم به «صیانت جامعه در برابر مفاسد اقتصادی» نیز با تخلّف از نص اصل 142 قانون اساسی و با دور زدن نظر شورای نگهبان بر مغایرت مصوبه مجلس با قانون اساسی در مجمع تشخیص مصلحت تأیید و در هفتم بهمن ماه 1394 به آن لباس قانون پوشانده شد. هنوز مركّب این به اصطلاح قانون خشك نشده است كه امضا كنندگان این طرح دو فوریتی به ناكارآمدی آن اعتراف و از آن قطع امید كرده و این بار طرح دو فوریتی تكراری و خلاف قانون اساسی دیگری را به هیأت رئیسه مجلس تقدیم كردهاند. هنگامی كه قانون موسوم به «صیانت جامعه در برابر مفاسد اقتصادی» كارایی در برابر گسترش فساد نداشته است چرا نمایندگان مجلس یك طرح خلاف قانون اساسی دیگری را كه ارتباطی به اصل 142 ندارد در مسیر قانونگزاری قرار دادهاند؟
پ– اعتراف به فساد در اركان دولت
ماده یكم این طرح دو فوریتی كه خواستار بررسی و تصمیمگیری درباره اموال و داراییهای فهرست بلند بالایی از مقامات بلند پایه دولتی و حتی همسران و فرزندان آنان آن هم از آغاز پیروزی انقلاب تاكنون از سوی هیأت مذكور در این طرح شده در حقیقت اعتراف به فساد گسترده در اركان دولت است. به نوشته خبرگزاری «تسنیم» روز 29 اسفند 1396:
«طبق بررسیهایی كه در جزئیات طرح اعاده اموال نامشروع مسئولان صورت گرفته است این طرح شامل بررسی اموال 15 هزار مسئول اجرایی كشور میشود»!
بنابراین نفس تقدیم چنین طرحی اهانت به مقامات بلند پایه و نظام سیاسی كشور است.
3- ناكارآمدی نهادهای قضایی و نظارتی
وجود فساد در ساختار دولت كه این طرح دو فوریتی به آن اعتراف كرده و به دنبال برخورد با آن است در جای خود نشان دهنده ناكارآمدی دادسراها و مراجع كیفری و پیگرد نكردن بزهكاران و بیكیفریِ متجاوزان به حقوق عمومی و نبودِ نظارت مؤثّر مجلس در اداره امور كشور است. ولی اینكه گروهی از اعضای این مجلس میخواهند با طرحهای دو فوریتی، فساد در دولت را ریشهكن كنند نشان دهنده نا امیدی آنان از برخورد مؤثّر دستگاه قضایی و ناتوانی كلی مجلس در نظارت بر قوای عمومی كشور است. برای نمونه برخورد نكردن دادسراها با جرمهای آشكار شهرداران از عوامل گسترش فساد در این نهاد مدنی است. در حالی كه در كشور ما از دوران ساسانیان قواعد ساخت و سازها وجود داشته و قضات ایرانی از هزار سال پیش، قاعده منع اِشراف در ساخت و سازها را اجرا میكردهاند و به ویژه پس از مشروطیت و پیش از انقلاب مقررات شهرسازی در كشور ما همانند كشورهای پیشرفته تصویب و نهادهای وضع مقررات و نظارت بر اجرای آنها تأسیس شده و این نهادها كارایی نیرومندی داشتهاند ولی از سال 1369 پدیده شوم تراكم فروشی و تجاوز به مقررات شهرسازی در شهرداری تهران كه نامی جزء توحّش بر آن نمیتوان نهاد آغاز شد و در دوران تصدی محمدباقر قالیباف بر شهرداری تهران به اوج آن رسید و به حقوق مالكیت شهروندان و مقررات شهرسازی چوب حراج زده شد تا آنجا كه وزیر مسكن و شهرسازی از آن به شهر فروشی! یاد كرد. ولی مجلس در برابر این تصمیمهای مجرمانه شهرداران و تجاوز به حقوق مالكانه مردم و پایمال كردن مقررات شهرسازی كه پیامدهای فاجعهآمیزی برای كشور ما داشتهاند كمترین واكنشی از خود نشان نداده است. این در حالی است كه نمایندگان مجلس میتوانستهاند از وزیران مسئول به ویژه وزیر مسكن و شهرسازی كه مسئول نظارت بر اجرای مقررات شهرسازی است و وزیر كشور كه باید با تخلفات شوراها و شهرداران از قوانین كشور برخورد كند و وزیران نیرو كه میبایست با كنترل جدّی ساخت و سازها وجود آب كافی برای ساكنان شهرها را تضمین كنند درباره این تخلفات خطرآفرین بر پایه اصل 88 در جلسه علنی سؤال و یا بر پایه اصل 89 وزیران مسئول این قانونشكنیها در شهرداریها را استیضاح كنند. چرا نمایندگان مجلسها به ویژه امضا كنندگان این طرح دو فوریتی از این ابزارهای مؤثّر بهره نگرفته و مُهر خاموشی بر لب زدهاند؟ چرا صدا و سیما كه برپایه اصل 175 باید آزادی بیان و نشر افكار را در این رسانه تأمین كند، دریچه این رسانه را بسته و فرصت اعتراض به این قانونشكنیها را نداده است؟
4&– فساد ریشه در ساختار قانون انتخابات دارد
قطعاً كسانی كه ابتكار تدوین این طرح دو فوریتی را برعهده داشتهاند به خوبی از این واقعیت آگاه هستند كه حتی اگر هیأت رئیسه این طرح دو فوریتی را با تخلّف از قانون اساسی در دستور كار مجلس قرار دهد و در مجلس هم تصویب شود شورای نگهبان به دلیل مغایرت آشكار آن با اصول قانون اساسی ناگزیر از ردّ آن خواهد بود. در این صورت این پرسش پیش میآید چرا این طرح خلاف قانون اساسی تنظیم و امضا شده و انگیزه تقدیم آن چه بوده است؟ قطعاً با تقدیم طرحهای دو فوریتی و تصمیمهای ضربتی و یا اجتماع سران سه قوه نمیتوان با پدیده ریشهدار فساد در هیچ كشوری مبارزه كرد. ریشهكن كردن فساد و برپا ساختن دولت پاك از یك تجربه جهانی برخوردار است. از نظر تاریخی انتقال قدرت از فرد به ملت و تصویب قانون اساسی و برقراری تفكیك قوای مقنّنه، مجریه و قضاییه، برگزاری انتخابات و برگزیدن نمایندگان حقیقی ملت كه در قانون اساسی كشور ما و كشورهای دیگر پیشبینی شدهاند تنها راهكار برخورد با فساد است. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران كه در سال 1358 تصویب شد در اصل ششم تأكید كرده است كشور باید به اتكای آراء عمومی و از راه انتخابات رئیسجمهور، مجلس و شوراها اداره شود. اصل هفتم نیز بر برگزاری انتخابات در سطوح گوناگون تصریح كرده و اصل 62 بر چگونگی انتخابات مجلس، اصل 100 انتخابات شوراها و اصل 114 بر انتخابات ریاست جمهوری تأكید كردهاند. ولی این اصول ارزشمند در قانون اساسی هنگامی میتوانند كاركرد سودمند و مؤثری داشته باشند كه قانون انتخابات پیشرفتهای در كشور وجود داشته باشد كه برگزاری انتخابات آزاد و عادلانه و راه یافتن نمایندگان حقیقی ملت ایران را كه از اندیشه ژرف، دانش سیاسی و شجاعت برخوردار باشند به پارلمان كه مهمترین نهاد قدرت سیاسی است تضمین كند. این در حالی است كه ساختار ناكارآمد قانون انتخابات در ایران به سال 1290 خورشیدی و 107 سال پیش باز میگردد. تجربه نشان داده است با چنین قانونی امكان برگزاری انتخابات آزاد و راه یافتن نمایندگان حقیقی مردم به مجلس وجود ندارد. فاجعهآمیزتر این است كه در دستكاریهایی كه در همین قانون در اسفند ماه سال 1362 انجام شد شروط نامتعارفی برای نامزدهای انتخابات مجلس كه نه در قانون انتخابات پیش از آن و نه در قانون انتخابات هیچ كشوری وجود ندارد، چون «اعتقاد و التزام عملی به اسلام» ، «اعتقاد و التزام عملی به نظام جمهوری اسلامی» ، «ابراز وفاداری به قانون اساسی» به شروط انتخاب شوندگان افزوده شدند كه نه معنی و مفهومی دارند و نه هیچ معیاری برای احراز آنها وجود دارد. همین شروط نامتعارف، راه را برای دخالت مقامات دولتی در انتخابات باز كرده و مانع از راه یافتن معترضان به قانونشكنی دولتها به مجلس میشوند.
نزدیك به دو سده است كه برگزاری انتخابات آزاد و عادلانه در كشورهای غربی و حتی آسیایی تجربه شده است و اِستانداردهای چنین انتخاباتی در اسناد جهانی پیشبینی شدهاند. بخشبندی شهرهای بزرگ و كوچك كردن حوزههای انتخابیه در ایالات متحد امریكا به سال 1812 میلادی باز میگردد. انگیزه این روش این است كه مردم در هر حوزه تنها به یك نامزد رأی دهند و نامزدها بتوانند به سادگی با رأی دهندگان ارتباط برقرار سازند و رأی دهندگان هم شناخت لازم را از نامزدها به دست آورند و رقابت واقعی میان نامزدها فراهم شود. برهمین پایه شهر پاریس به 20 بخش انتخاباتی و لندن بزرگ به 73 بخش انتخاباتی تقسیم شدهاند. قاعده دوم تأسیس دفتر ثبتنام در هر بخش انتخاباتی است تا رأی دهندگان ثبتنام كنند و تنها در فهرست مربوط به یك صندوق انتخاباتی نزدیك به محل زندگی خود رأی دهند و ثبتنام در بیش از یك دفتر جرم شمرده شده است. برای هزینههای انتخاباتی نامزدها نیز سقف و محدودیت پیشبینی میشود تا نامزدها نتوانند با تكیه بر توانایی مالی و پول، مسیر انتخابات را به سود خود دگرگون كنند. و سرانجام شروط روشن و عادلانه برای رأی دهندگان و نامزدها از معیارهای انتخابات آزادی و عادلانه است. برای نمونه ماده 2 قانون انتخابات فرانسه، شروط رأی دادن برای هر زن و مرد فرانسوی را رسیدن به سن 18 سال تمام و برخورداری از حقوق مدنی و سیاسی و اینكه به دلیل ضعفهای روانی تحت سرپرستی قرار نگرفته باشند شمرده است. ماده 44 این قانون نیز در زمینه شروط نامزدها مقرر كرده است كه هر مرد یا زن فرانسوی كه دارای شروط رأی دادن هستند میتوانند خود را نامزد انتخابات كنند به شرط اینكه مشمول موارد عدم اهلیت كه در قانون پیشبینی شده و یا مواردی كه اشخاصی ممنوع از انتخاب شدن هستند نباشند. از شروط دیگر، انجام خدمت وظیفه است و نظامیان و مقامات دولتی نیز از حق نامزد شدن محروم هستند.
ولی ساختار قانون انتخابات در كشور ما از این معیارهای پذیرفته شده جهانی بیبهره است. اَ بَر شهری مانند تهران بخشبندی نشده و رأی دهندگان باید به یك لیست 30 نفری كه شناختی از آنان ندارند رأی دهند. نامزدهای مستقل و بیرون از لیستها هم كمترین فرصتی در انتخابات ندارند. شهرهای ری و شمیران نیز كه در قانون انتخابات پیش از انقلاب نماینده جداگانه داشتهاند به قلمرو تهران افزوده شدهاند. دفتر ثبتنام تأسیس نشده و مردم با شناسنامه معتبر و یا باطل در هر جا بخواهند رأی میدهند. محدودیت مالی برای نامزدها وجود ندارد و پول و ثروت در بسیاری از حوزهها تأثیرگزار هستند. شروط نامتعارف نامزدها را هم پیش از این دیدیم. مجلسهایی كه با ساختار چنین قانون انتخاباتی تشكیل میشوند با تصویب قوانین فساد برانگیز چون بودجههای سالانه و برنامههای پنجساله زمینه گسترش فساد را فراهم میسازند و این مجلسها توانایی نظارت بر انحرافها و قانونشكنیهای دولتمردان را نیز ندارند. نمونهای از این قوانین فساد برانگیز، لایحه بودجه سال 1397 است كه آشكارا مغایر اصولی از قانون اساسی بوده و همانگونه كه در یك مقاله 10 صفحهای پیش از تصویب نهایی آن تأكید كردهام پیامد آن چیزی جز افزایش تورم، كاهش دائمی ارزش پول ملی، كاهش قدرت خرید مردم و دامن زدن به گرانیها و نهایتاً گرفتار شدن ملت ایران در بحرانهای اقتصادی و اجتماعی نخواهد بود.
تجربه نشان داده است دولتها و رؤسای جمهور گذشته كه با ادعاهای به ظاهر «اصولگرایی» و یا «اصلاحطلبی» قدرت را به دست گرفتهاند ارادهای برای تقدیم لایحه قانون انتخابات پیشرفتهای نداشته و آقای حسن روحانی رئیسجمهور كنونی نیز كه نزدیك به پنج سال است قدرت را در دست دارد به وظیفه خود در این زمینه عمل نكرده است. در این اوضاع و احوال اگر نمایندگان این مجلس كه این طرح دو فوریتی را امضا كردهاند در ادعای مبارزه با فساد صداقت دارند باید بیدرنگ از حقوقدانان كشور استمداد كنند تا هرچه زودتر پیشنویس یك طرح قانون انتخابات پیشرفتهای كه برگزاری انتخابات آزاد و عادلانه را در كشور تضمین كند تنظیم و به هیأت رئیسه مجلس برای تصویب تقدیم گردد و هرگز و با هیچ دستاویزی انتخاباتی در كشور با قانون سال 1290 خورشیدی برگزار نشود.